国务院国资委新设境外国资工作局，有何考量？

每经记者｜张宏    每经编辑｜董兴生    

近日，国务院国资委新设境外国资工作局。

据了解，境外国资工作局下设国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处四个处室。该局主要职责包括指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整；承担所监管企业境外资产监督有关工作；加强境外投资经营风险防范化解；承担境外突发事件和危机处理有关工作。

新设境外国资工作局有何考量？能解决境外国资的哪些痛点？我国企业海外经营业务所涉领域有哪些变化？对企业能力提出哪些新要求？《每日经济新闻》记者就此采访了国务院国资委研究中心研究员胡迟、清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎。

为何新设境外国资工作局？

胡迟指出，新设境外国资工作局的目的就是解决境外国资“看得见、管不着”的痛点。

境外国资有哪些“看得见、管不着”的痛点？

周丽莎指出，在国务院国资委境外国资工作局成立前，央企境外资产、国际化经营的监管是多部门分散协同、无专门统筹机构的模式，由于职权分散，无统一统筹、职责交叉、风险预警与应急割裂、政策传导与监督落地不畅。

她指出，过去是多部门各管一段、重前端审批、轻中后端运营和风险管控，设立专业厅局可以实现从规划布局、投资决策、资产运营、风险防控、监督追责、危机处置的一体化，填补境外资产的监管真空。

胡迟表示，设立国务院国资委境外国资工作局，与当年设立国务院国资委的初衷一脉相承，核心都是解决集中监管问题。当年国务院国资委的成立，正是为了将分散在各个部委的国有资产监管职能统一起来，解决“九龙治水”的困境。如今新设境外国资工作局，则是解决国资委内部类似的职能分散问题。

具体来说，胡迟认为，此前境外国资管理的痛点主要体现在几个方面：

一是多头管理、职能分散。此前，国务院国资委对境外资产的监管职责分散在多个司局——改革局、规划局、产权局等各有涉及，导致协同效率偏低，政策传导不够顺畅。

二是监管结构失衡。受境外业务特点影响，监管呈现“重前端审批、轻后端管理”的倾向，客观上不易有效监管，容易形成监管断层，进而造成责任难以压实。加之管理层级较多，一旦出现问题，责任界定困难，难以落地，容易出现相互推诿的情况。

三是随着中国企业“走出去”和“一带一路”建设的推进，中国企业海外经营规模日渐壮大。根据国务院国资委有关方面统计，目前我国企业资产遍布180多个国家和地区，项目近万个，涉及能源等重点领域，资产规模超过10万亿元。如此庞大的体量，一旦发生风险，损失巨大。这就意味着监管责任随之增加，防风险的重要性随之提高。为更好地“走出去”，客观上要求更有效的监管体系。

四是跨境监管的特殊性。境外经营需同时遵守中国法律和东道国法律，在劳工、税务、环保、反垄断等领域，境内监管模式往往难以直接套用。设立专门机构，有助于建立适配国际规则的监管框架。

对于该局的设立，胡迟告诉记者，国务院国资委内部已经过一段时期的准备。选择此时推出这一改革，并非突然。2026年是“十五五”开局之年，深化改革需要纵深发展；同时，地缘政治风险上升、国际环境日趋复杂，也对境外资产安全提出更高要求。统筹发展与安全，在扩大开放的同时守牢风险底线，正是此时设立专门机构的深层考量。

新形势下，对企业能力有哪些新要求？

近年来，企业海外经营业务涉及的领域有哪些变化？对企业能力提出哪些新的要求？

对此，胡迟表示，中国企业海外经营正在经历几个显著变化：

一是从规模扩张向高质量发展转型。早期“走出去”阶段，企业更追求规模增长，领域则主要集中在能源、基建、工程承包等传统领域。如今，新能源、数字经济、金融服务等优势产业加速出海，呈现全方位、多领域的全球化发展。

二是从单点项目向全产业链延伸。海外投资模式已从单一工程项目，转向建设产业园区、打造产业生态，形成集群化、链条式发展升级。

三是发展目标更加多元。过去主要关注商业回报，现在则强调合规、效益、安全三者统一——既要赚钱，更要赚“合法的钱”；既要追求效益，也要守住安全底线。这种多重目标的平衡，对企业提出了更高要求。

四是监管与追责机制更趋完善。随着境外国资工作局的设立，海外经营的责任界定将更加清晰，监管穿透力也会显著增强。

胡迟表示，这些变化不仅适用于央国企，也适用于全口径民营企业。这就对企业能力提出了新要求：首先要有全球化战略视野，实现资源、风控、品牌的统筹布局；其次要构建全链条合规风控体系，建立风险预警机制和“风险地图”，深入研究东道国法律、安全审查、ESG（环境、社会和公司治理）等规则；最后要培养复合型国际化人才，既懂国际规则，又精通专业技术，还具备跨文化沟通能力。在数字化监管背景下，境外资产的穿透式管理也将成为常态。

四个处室与企业能力提升方向相对应

境外国资工作局下设国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处四个处室。从机构设置看，四个处室是否与企业能力新要求相适应？

胡迟告诉记者，境外国资工作局下设四个处室，各有分工，与企业能力的提升方向相对应。国际化经营处负责布局优化，体现战略引领，这与企业需要建立的全球化战略能力相呼应；风险防范处聚焦常规经营中的合规、法律等风险，强调既要合规经营，也要安全发展；监管治理处强化国资监管，防止资产流失，从监管部门角度守住底线；应急管理处应对海外突发事件，建立快速响应机制。考虑到当前海外突发事件频发，这一职能尤为关键。

周丽莎表示，近年来部分央企境外项目遭遇突发事件（如政局动荡、恐怖袭击、自然灾害等），需要对境外风险进行防范。在一些境外资产布局上，也存在重复建设、恶性竞争。

她表示，境外国资工作局下设四个处室精准对应经营布局、风险防控、监督治理、应急处置四大核心环节，彻底解决过去规划不管风险、监督不管应急、应急不管经营的割裂问题，形成完整治理链条。

“过去，面对境外突发事件（政局动荡、恐怖袭击、项目停工、人员被困、资产被没收等），无专门机构统筹、无标准化应急流程、无跨部门联动机制。（应急管理处独立成部门）通过设置应急管理处建立国家级央企境外安全应急体系，能实现主动防控、快速响应、分级处置机制。”周丽莎表示。

封面图片来源：石雨昕